REFORMA TRIBUTÁRIA: O QUE É PIOR? UM MONSTRO DE 27 CABEÇAS OU UM MONSTRO DE UMA CABEÇA, MAS QUE DEVE OBEDECER A 54 SENHORES?

 

REFORMA TRIBUTÁRIA: O QUE É PIOR? UM MONSTRO DE 27 CABEÇAS OU UM MONSTRO DE UMA CABEÇA, MAS QUE DEVE OBEDECER A 54 SENHORES?

 

O sistema tributário dos especialistas em tributação no Brasil está na iminência de ser confrontado com uma Escolha de Sofia. Poderia dizer, talvez, que a escolha é do povo, mas de qual povo, já que agora temos vários povos em Países paralelos sobre o mesmo território?

Já deixando essa interrogação na prateleira de assombros, vemos que o ICMS está fadado a morrer, por asfixia lenta e simultânea em suas 27 cabeças (olha a dificuldade disso), a começar em janeiro de 2029, mantendo, porém, a convivência com o seu algoz, ainda uma criança, inocente e fraco (o IBS). Isso pode dar em muitas surpresas.

Teremos esse quadriênio (2029 a 2032) de esperneio, e desde logo o monstro ruge e rompe qualquer medida de contenção, já que ninguém se lembrou de traçar limites claros para as estripulias possíveis na transição de 2024 até 2028, em cada uma de suas cabeças.

A bem da verdade, impõe-se dizer que traçar tais limites seria mais difícil do que aprovar o Texto Base da Reforma Ideal, vinda direto do hiperurânio, sem nenhuma das exceções que acabaram embarcadas na Arca de Noé do texto base.

Nem poderia ser diferente, porque já há muito tempo que essas 27 cabeças da Hidra ICMS abandonaram qualquer diretriz comum, seja da Constituição, seja do Confaz, seja de qualquer concertação entre os Estados, porque o ICMS instaurou uma espécie brasileiríssima de guerra de secessão federativa fria, meio morna, na forma de uma competição fiscal de todos contra todos.

A política, como se vê agora claramente, mas admita-se que isso era assim desde sempre, resumiu-se a uma luta pelo orçamento na arena das transferências e competências tributárias, ou seja, do lado das receitas, e o necessário, fundamental, movimento comum para um Pacto Federativo do lado dos gastos, visando a qualidade desse gasto em todas as esferas de governo, somente chegou a ser esboçado, um mero suspiro, na era FHC, mas não chegou a florescer, nem tinha solo social para criar raiz, porque não tínhamos antes e ainda não temos agora uma sociedade proativa ao ponto de impor limites à gestão do Estado. Somos todos só demandantes. Continuamos, como dizia Lima Barreto, sem cidadãos, só temos expectadores. Tome-se o caso da regressividade: os ricos não a querem discutir, os pobres não acreditam nos seus próprios argumentos.

Além disso, os Estados não estão dormindo. Eles treinam essa cantilena da crise fiscal, sem tocar no assunto do gasto, desde a promulgação da CF-88, quando já então alegavam, sem evidências robustas, que o novo Pacto Federativo lhes era desfavorável, no que faziam coro à própria União, que também se alarmava com suposta “ingovernabilidade” do País.

Sintomática foi a fala de Sarney, em rede nacional, no dia seguinte à promulgação da Constituição, jogando na lata de lixo da gestão estatal o enorme capital social gerado pelo processo de redemocratização dos anos 80, por alegados efeitos fiscais da Constituição Cidadã, mediante a crítica da “generosidade” constitucional. Numa tacada só desacreditou a Constituinte e os cidadãos que a elegeram para elaborar o novo Pacto Supremo da Nação.

Essas irresignações autocráticas a cada avanço duramente conquistado é uma marca da nossa República, porque nunca tivemos um número crítico de democratas, no poder ou fora dele. Diz um sábio que bastariam 1% de democratas. O fato é que meia dúzida de governantes acomodados e imediatistas, mas sobretudo autocráticos, se opuseram sem escrúpulos ao sentido mais íntimo das mobilizações pela Diretas e pela Constituinte.

Tornaram-se assim aqueles que deram o pontapé inicial do retalhamento sistemático da CF-88, já na Era FHC, ocorrido depois aos poucos, como um paciente que nunca sai da UTI, a recuperar-se de mais uma nova cirurgia.

Pois agora o ICMS não tem mais peias de qualquer espécie. E mais ainda, contaminou todo o sistema tributário com suas camadas de normas sobrepostas, complexas, não raro conflitantes e conflituosas, agravadas pelo advento das camadas de “normas do sistema”, nem sempre sintonizadas com a mens legis, mas bem sintonizadas com uma desconfiança atávica com qualquer declaração dos contribuintes.

Isso acabou gerando um cipoal infernal de obrigações acessórias que rapidamente se convertem em obrigações principais, sem direito ao contraditório e ao devido processo legal, toda vez que um incauto se atrapalha com a teia dos sistemas que se sobrepõem, confundem e conflitam entre si e com o ordenamento almejado pela lei.

E não são apenas os pequenos contribuintes essas vítimas do aranhol; Não se trata de mera incompetência, mas de cálculo, essa é a razão de ser da complexidade.

A teia funciona assim: captura-se o inseto que será sugado aos poucos, até deixar a carcaça nas estatísticas da mortalidade de empresas. E isso ainda não está sendo minimamente discutido: os chamados “sistemas” são regulamentos hostis que costumam desbordar dos limites legais. Mais um assunto correlato.

Voltando à Hidra de 27 cabeças: ocorreu que tudo o que se imaginava que pudesse garantir, em relação ao ICMS, sua uniformidade, neutralidade, equidade e não cumulatividade, no âmbito da Federação, falhou miseravelmente. O STF, o Senado, o CONFAZ, os Estados e, por via de consequência, a própria Constituição, tudo falhou.

Essa corrosão constitucional foi acelerada a partir dos anos 90, especialmente depois do Plano Real e dos Acordos da Dívida, quando os Estados viram o endividamento ser bloqueado e passaram a depender mais da própria arrecadação.

Assim nasceu a Hidra 27 da montanha constitucional, à revelia de sua mãe, escangalhando o seu ventre no processo.

E assim voltamos ao limiar da atual tentativa cirúrgica de recompor o ventre rasgado da Constituição e legitimar os seus novos rebentos. Chegamos também às incertezas do título.

Antes da escolha fatídica, é melhor se lembrar do ambiente das nossas escolhas tributárias desde 1967 (criação do ICM) até 2028 (o último ano antes do ICMS ser atrelado ao sinueiro do IBS).

Fui testemunha, aos doze anos, trabalhando com escrituração fiscal (era simples assim), lançando nota por nota, de entrada e de saída, somando os débitos e deles subtraindo os créditos decorrentes das alíquotas universais fixadas pelo Senado e aplicáveis a todas as mercadorias.

Era um autolançamento (ou como gostavam os juristas, um lançamento por homologação) por período, quinzena ou mês, resumido numa Guia de Informação e Apuração (GIA) e entregue no balcão da Exatoria. Todo mundo pagava no prazo do calendário.

Até 1985 quase que não houve alteração significativa, tanto na obrigação principal quanto nas obrigações acessórias do antigo ICM, com o que um alienígena poderia pensar, chegando de inopino em Corguinho-MS: “Ôpa! Essas pessoas são muito civilizadas, respeitadoras da Carta Magna”. Infelizmente, nosso alienígena bonzinho estaria errado. Não era questão de vitalidade cidadã, era a ditadura militar que impunha a aderência constitucional ao velho ICM.

Tanto era assim que mesmo depois de criado o colegiado de Secretários de Fazenda dos Estados, em 1975 (o CONFAZ), do qual se exigia unanimidade para mudar qualquer norma do ICM, os episódios de queixas eram raríssimos no colegiado, presidido pela batuta irrecorrível do Ministro da Fazenda.

Ora, ocorria que num ambiente em que os entes subnacionais viviam, como se dizia, “de pires na mão”, talvez com a exceção de São Paulo e Minas, os representantes estaduais somente nutavam.

Até 1994, portanto, os governadores, em geral, mal tomavam conhecimento dos meandros do ICM(S), até porque a gestão do endividamente e das transferências importava mais para os planos da maioria dos governos estaduais.

Mas já em 1995, vejam o enredo, foi sabotado no Congresso o Relatório Mussa Demes (PEC 175-A/95), que visava uniformizar as normas constitucionais dos impostos sobre o consumo, à semelhança da atual Reforma, pela qual “seriam extintos o IPI, o ICMS e o ISS, e ainda as contribuições PIS, Cofins, CPMF, social sobre o lucro e o salário-educação. Em substituição a esses tributos, seriam criados o ICMS compartilhado entre a União, os estados e o Distrito Federal, o Imposto Municipal sobre Vendas no Varejo de bens e serviços (IVV) e uma contribuição social sobre o valor adicionado (CVA)”.

A proposta foi tratorada pelos Estados, com base na grita sobre as perdas, baseada sobretudo em chutes múltiplos, porque não havia meios àquela época de se fazer predições de perdas que servissem para orientar as negociações de longo prazo. Era na base do “vai ou racha”. Rachou.

Tudo o que se disse até aqui, olhado em perspectiva mais política do que técnica, vndica um fato que justificaria os temores iniciais: o ICMS esculhambou o figurino constitucional porque nesse figurino nunca coube a necessária e também constitucional autonomia dos entes subnacionais.

Senão vejamos: até o Plano Real, as arrecadações do ICM(S) eram modestas; mas depois que os Estados resolveram atropelar a ideia de “imposto de caráter nacional” do ICM(S), as arrecadações estaduais com esse imposto passaram a crescer consistentemente, a despeito da chamada Guerra Fiscal e quiçá, até mesmo, em função dela; porque em combinação com o instituto da Substituição Tributária, que concentrou o recolhimentos do imposto numa lista de itens mais importantes da economia, por meio de acordos de mútuo interesse com os maiores entre os grandes contribuintes, os estados criaram uma bagunça com 27 perfis da Hidra, mas lograram combinar no âmbito regional as demandas de aumento da arrecadação com atração de investimentos, desgraçando no processo a vida dos pequenos contribuintes, para os quais criaram inúmeras “complexidades criativas” para reduzir a resistência ao tributo, a começar pelo velho Regime de Estimativa (de 1985), sem nenhuma comiseração com a mortalidade de empresas pequenas, em cujos endereços vazios logo nascem outras, turbinadas pela redução dos empregos de mais alta e mais baixa renda, ocorrida sobretudo a partir da virada do milênio.

Ou seja, é um fato que, por linhas tortas, a autonomia federativa aumentou; e o arcabouço em que deveria ser contida a uniformidade do ICMS, estourou. O ICMS nunca foi um imposto estadual, isso se impõe perceber. No mínimo, teria de ser Federativo, com uma só legislação para todos os Estados. Mas numa Federação cuja diversidade de situações econômicas é provavelmente maior do que entre as nações da Comunidade Europeia, como se pode administrar um imposto federativo e que atenda a todas as peculiaridades regionais?

Vendo assim, parece que há algo positivo nas razões da bagunça do ICMS: mais autonomia para os Estados, que hoje fazem parecer que vivemos numa federação.

Todavia isso ainda não resolve um problema central: a responsabilidade fiscal.

Autonomia para arrecadar qualquer um quer, mas transformar o dinheiro em bem-estar e segurança para todos e para qualquer um, isso já nos remete novamente ao terreno da utopia, no qual não podemos criticar nossos reformistas inspirados no hiperurânio.

Voltamos então no começo: se para aprovar o texto base da Reforma Tributária de 2023 foi necessário negociar tantas exceções, para criar ou manter privilégios mal dimensionados, os quais infirmam a desejada neutralidade e simplicidade do novo IVA Dual, o que será que vai ser necessário ceder na hora de aprovar as Leis Complementares da regulamentação da Reforma, neste ano da graça e das desgraças de 2024? Um chute: mais exceções e prilégios e menos neutralidade e uniformidade.

E na hora de regulamentar e mais ainda, fazer funcionar, o Comitê Federativo? Outro chute: se a última palavra for sempre do Senado, como é esperado, no quadro atual de dúvidas sobre como funciona o nosso sistema político e dando de barato que o Ministro da Fazenda não resolve mais nada importante sozinho, é de se esperar que os Estados vão prevalecer novamente.

Só que desta vez, tornando o nosso Sistema Constitucional Tributário mais prolixo, remendado como Frankenstein; constitucionalizando, enfim, a mesma bagunça que originou a Reforma.

Uma coisa, porém, imagino não ter mais volta: a insubmissão dos Estados à União. O que será pior? Um monstro de 27 cabeças ou um monstro de uma cabeça, mas que deva obedecer a 54 senhores? (Sem contar o Parlamento, esses 54 seriam 26 Governos Estaduais, mais o Distrito Federal, mais 26 Municípios Sede das Capitais e Mais a União).

Será que essa autonomia conquistada pelos Estados poderia reverter em mais Democracia?

Tenho cá minhas dúvidas, ajudadas por uma certeza: Democracia depende de que a sociedade seja capaz de exigir responsabilidade fiscal, no sentido amplo: comprovação da qualidade do gasto, antes de discutir (negociar com todos) uma tributação justa, que não penalize o mais pobre nem o pequeno, e também não iniba a competitividade e o crescimento da base econômica, o que implica, como primeiro requisito da responsabilidade fiscal, que o Estado caiba na capacidade contributiva da economia.

 

Campo Grande, 1º de março de 2024.

 

José Carlos Gomes

Advogado OAB MS 21.239